IMPORTANCIA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA ZONIFICACIÓN ECONÓMICA ECOLÓGICA.
IMPORTANCIA:
Las políticas de gobierno están (o deberían estar) orientadas al logro de objetivos de desarrollo sostenible. En ese contexto, el OT se convierte en un instrumento clave para el logro de tales objetivos, en la medida en que constituye una herramienta que comprende los problemas y potencialidades de los sub sistemas del territorio y el conjunto integrado de propuestas para su gestión eficiente.
La ZEE constituye un instrumento fundamental, integrador, de apoyo al desarrollo social, que ayuda a la definición e identificación de espacios homogéneos, y permite orientar la ubicación y el tipo de actividades productivas más apropiadas para el área en consideración.
Marco Legal sobre OT y ZEE En el marco del desarrollo sostenible, la planificación y gestión del territorio debe ser concebida desde un enfoque integral, interdisciplinario y transectorial.
ANTECEDENTES NORMATIVOS SOBRE ZONIFICACION ECONOMICA ECOLOGICA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Constitución Política del Perú.En la Carta Magna se declara que toda persona tiene derecho a la paz y a latranquilidad, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo desu vida (artículo 2º inciso 22). Por tanto, se debe procurar dotarla de un ambienteidóneo para su desenvolvimiento. Esa es, justamente, la tarea del ordenamientoterritorial.
Decreto Legislativo Nº 1013 - Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente.El Ministerio del Ambiente-MINAM, es la autoridad ambiental nacional y tiene entreunas de sus funciones rectoras: formular, planificar, dirigir, coordinar, ejecutar,supervisar y evaluar la política nacional del ambiente aplicable a todos los niveles degobierno, así como función específica “establecer la política, los criterios, lasherramientas y los procedimientos de carácter general para el ordenamiento territorialnacional, en coordinación con las entidades correspondientes y conducir su proceso”,según lo estipulado en el artículo 7º, inciso c.
La Ley General del Ambi ente, Ley Nº 28611.La presente l ey , en s u artíc ulo 20°, ex pone que la plani ficación y elordenamiento terri tori al tienen por fi nalidad c omplementar laplani ficación económica, s ocial y ambiental con la dimensión terri torial ,racionalizar las intervenc iones sobre el terri torio y orientar suconservación y aprovechamiento sostenible.En el artíc ulo 21°, se es ti pula “ que la asignación de usos del territorio sebasa en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones , utilizando,entre otros; criterios físicos, biológicos, ambientales, sociales,económicos y culturales, mediante el proceso de zonificación ecológica yeconómica ”.
Decreto del Consejo Directivo Nº 010-2006- CONAM/CD.Esta directiva señala de manera detallada la Metodología para la elaboración de laZonificación Ecológica Económica-ZEE.
Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial - Resolución Ministerial N° 026- 2010 MINAM.Establece los objetivos, lineamientos y acciones de política para el Ordenamiento Territorial enel Perú. Constan de doce folios con objetivos, lineamientos y acciones priorizadas paraimpulsar los procesos de Ordenamiento Territorial sobre la base de la Zonificación EcológicaEconómica, ZEE; responde a la necesidad que tienen las autoridades de los gobiernosregionales y locales de reorientar las diversas actividades económicas que desarrollan en suterritorio evitando los conflictos socio ambientales por superposición de títulos y usosinapropiados dentro de su territorio
Ley 27783 – Ley de Bases de la Descentralización.Indica que el Perú como Estado es uno e indivisible (Artículo 43º); por tanto, su territorio al serun componente estatal, también goza de tales características (Artículo 54º). Su divisiónpolítica sólo pretende una buena administración, ya que no es factible una división real.
La Zonificación Ecológica y Económica (ZEE), etapa inicial del proceso de Ordenamiento Territorial, registra un progreso “significativo” al iniciar el 2013, destacó hoy el Viceministro de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales del MINAM, Gabriel Quijandría Acosta.
Informó que este avance es producto de la asistencia técnica, supervisión y aplicación de políticas que viene realizando el Ministerio del Ambiente como ente Rector a través de la Dirección General de Ordenamiento Territorial.
“Los avances alcanzados a la fecha constituyen un progreso significativo en el marco de una política nacional que busca promover el desarrollo territorial integral y equilibrado”, indicó el viceministro.
Los resultados a diciembre del año 2012 son 6 Regiones con sus estudios de Zonificación Ecológica y Económica culminados: San Martín, Callao, Amazonas, Madre de Dios, Cusco y Cajamarca.
De otro lado, otras 6 Regiones están próximas a culminar su ZEE: Piura, Tacna, Ayacucho, Huancavelica, Junín y Lambayeque; por lo que antes del final de primer semestre de 2013 se contaría con casi el 50% de regiones con información para la toma de decisiones en iniciativas de desarrollo.
El Viceministro precisó también que la ZEE no regula ni define los usos del territorio, sino que pone a disposición información de carácter técnico sobre los diferentes aspectos a considerar en el aprovechamiento de su potencial.
Los mapas temáticos
El mapa temático es una herramienta cartográfica que permite representar muy diverso tipo de información localizada en el territorio. A partir de esta secuencia los alumnos conocerán qué es un mapa temático.
Debido a que el Estudio Piloto propone modificar la metodología de planificación de cuencas hidrográficas para incluir las implicaciones ambientales, es necesario hacer una exposición sobre la planificación en general y sobre la planificación de cuencas hidrográficas en particular. Las características biogeofísicas de una cuenca tienden a formar sistemas hidrológicos y ecológicos relativamente coherentes, y por lo tanto las cuencas hidrográficas se utilizan a menudo como unidades para la planificación del desarrollo (Dassman, et al., 1973; United Nations, 1970; Cooke, 1969).
Sin embargo, el hecho de que la planificación de cuencas hidrográficas como concepto haya estado evolucionando y lo esté todavía, significa muchas cosas para mucha gente. A pesar de sus numerosas connotaciones, los recursos hídricos han sido generalmente la consideración más importante. En las etapas iniciales, la planificación de cuencas higrográficas, o la planificación de recursos hídricos tenían que ver por lo general con un problema específico, como por ejemplo el control de inundaciones, el riego, la navegación o el abastecimiento de agua para consumo humano o industrial (Forbes y Hodges, 1971). Más tarde se puso de moda el enfoque de la planificación de propósito múltiple para lograr el desarrollo de los recursos hídricos, y ello consistió en dividir el total de agua disponible de una estructura entre varios usos diferentes. Debido a que los distintos usos del agua son a menudo competitivos, surgen conflictos que hacen que el enfoque de propósitos múltiples parezca cuestionable.
En cierto grado, la planificación integrada de cuencas hidrográficas fue una respuesta a este problema, ya que se trató de coordinar y desarrollar armónicamente los usos de agua de una cuenca mientras se tomaban en cuenta otros procesos de desarrollo tanto dentro de la cuenca como fuera de ella (United Nations, 1970). La idea de la planificación integral de una cuenca hidrográfica es una extensión de la planificación integrada y va más allá del recurso hídrico específico para incluir la mayor parte de los otros recursos, así como muchos aspectos de planificación socioeconómica o regional (Forbes y Hodges, 1971).
Un término conexo, la planificación de recursos de agua y tierra se aplica a menudo a los "Principios y Normas para la Planificación de Recursos Relacionados de Agua y Tierra'' del Consejo de Recursos Hídricos de los Estados Unidos (U.S. Water Resources Council, 1973). Debido a que estos principios y normas propusieron originalmente cuatro objetivos equivalentes, el concepto de planificación ha sido llamado a menudo planificación de objetivo múltiple, aunque el término se utiliza algunas veces para indicar también planificación de múltiple propósito (Barbour, 1975).
Estas fuerzas han tenido la tendencia de expandir la definición de planificación de cuencas hidrográficas, tanto en términos de lo que se trata dentro de una cuenca como en función de la influencia y el efecto que tienen lugar en áreas dentro y fuera de ella. Específicamente, la ingeniería moderna ha realizado transferencias en gran escala de agua y energía fuera de la cuenca (Fox, 1973), y a menudo las unidades de planificación socioeconómica no coinciden con los límites de una cuenca hidrográfica. Cuando esto ocurre, es preciso hacer una estrecha coordinación y consideración de estas unidades y sus actividades, o incluso se requiere el desarrollo de una organización más amplia que incluya las entidades de planificación existentes que tengan intereses en la cuenca hidrográfica (Sweet, 1969).
El proceso de planificación
La planificación es un proceso que busca soluciones a problemas y necesidades o que fomenta acciones que satisfacen metas y objetivos. En la planificación de cuencas hidrográficas el objetivo es proporcionar alternativas al encargado de tomar decisiones para el uso de los recursos de agua y tierra de la cuenca. Por lo general, la planificación no se realiza en una actividad continuada sino que se desglosa en varios pasos (Figura 1).
En primer lugar existe un número de actividades preliminares que indican la necesidad de la planificación. Estas pueden ser influencias externas o pueden ser influencias que constituyen la culminación de una planificación anterior. El punto al que hay que llegar es que la planificación no tiene lugar en el vacío.
Las regiones geográficas que no tienen desarrollo o planes para el desarrollo son muy raras actualmente. En casi todos los casos las decisiones y planes en varios grados de detalle, escala y compromiso ya se han hecho, y existen ciertas características políticas, sociales y económicas de la región o del país que influirán condicionando el proceso de planificación. Estas características deben ser consideradas en cualquier actividad de planificación, porque cada una de ellas puede y debe influenciar el grado en que pueden adoptarse las consideraciones ambientales.
Figura 1. Esquema generalizado del proceso de planificación
En segundo lugar se definen las necesidades y problemas y se fijan o se perfeccionan los objetivos, dependiendo esto de si es la primera o la última repetición del proceso.
En tercer lugar se hace un inventario de los recursos disponibles a fin de alcanzar de alguna manera los objetivos o resolver los problemas. También se prepara un inventario de las demandas actuales de los recursos, de manera que pueda hacerse un balance entre la disponibilidad y la demanda de dichos recursos.
El cuarto paso es la formulación de un conjunto de estrategias o proyectos y un programa de alternativas que satisfagan los objetivos. El quinto paso es evaluar estas estrategias, proyectos y programas en términos de costos y beneficios - que deben ser algo más que un simple costo económico - y ordenarlos de acuerdo con un sistema de prioridades.
El sexto paso es decidir cuál de los proyectos puede estar listo para la ejecución, cuál debe ser descartado como no factible, y cuál necesitará pasar nuevamente a través del mismo proceso, pero a nivel más detallado. De esta manera, el proceso de planificación va hacia adelante en una serie de repeticiones. Aunque estas repeticiones o "niveles" en la planificación del desarrollo pueden recibir distintos nombres y dividirse en puntos ligeramente diferentes, casi todas las instituciones de planificación llevan a cabo tres o cuatro estudios separados antes de la ejecución del proyecto o programa, dependiendo de la calidad y cantidad de los datos disponibles. Cada una de estas fases se hace en forma más detallada. Esto significa, también, que el grado creciente de compromiso con una estrategia, programa o proyecto se hace en función de los recursos financieros y de la reputación técnica y política.
Para los propósitos de este estudio, estos niveles de planificación son los siguientes: reconocimiento, prefactibilidad, factibilidad y diseño final.
Reconocimiento
Es uno de los primeros niveles de la planificación, e incluye una revisión de planes previos, programas, e ideas de proyectos. A menudo se hace un inventario superficial de recursos naturales y/o datos disponibles sobre recursos naturales, así como sugerencias para proyectos de desarrollo. Se hace contacto con instituciones importantes, tanto públicas como privadas, para identificar de una manera general las regiones geográficas y las áreas que van a ser objeto de investigación en la siguiente fase. Este nivel de estudio prepara al programa para la etapa de prefactibilidad o estudios detallados e incluye un estimado del tiempo y especialidades requeridas, sus costos, y los términos generales de referencia.
Prefactibilidad
Es un nivel de planificación que incluye un inventario detallado y la evaluación de los recursos, especialmente los recursos naturales y humanos, dependiendo de los objetivos del desarrollo y de los resultados del estudio de reconocimiento. Un estudio de prefactibilidad identifica y hace un análisis de áreas y de proyectos de mayor interés, recomienda estudios adicionales que deberán llevarse a cabo en la etapa de factibilidad, y puede incluir diseños preliminares de estructuras. Generalmente, los estudios de prefactibilidad ofrecen por lo menos dos alternativas para lograr los objetivos, y cada alternativa es estudiada en función de sus posibilidades técnicas y económicas y sus costos y beneficios. El estudio estima la cantidad de trabajo y los costos necesarios y las condiciones de financiamiento. Los descubrimientos de esta fase deben permitir que cada proyecto sea clasificado según las distintas políticas y metas, y deben presentarse de manera que el encargado de tomar decisiones pueda seleccionar los proyectos que van a ser estudiados a nivel de factibilidad.
Factibilidad
Estos estudios se hacen para determinar lo mejor posible la oferta y demanda de un proyecto de desarrollo, así como para diseñar sistemas o proyectos que hayan sido escogidos para su ejecución. Si se requiere algún tipo de estructura se hacen estudios detallados de topografía y geología de las áreas seleccionadas. Se preparan mapas detallados de uso y productividad de la tierra, y se definen las condiciones técnico-económicas para la producción; se planea la construcción o instalación de proyectos, y se calculan costos y beneficios detallados.
Diseño final
Este es el último paso principal en la planificación, e incluye diseños detallados de aquellas obras de ingeniería que fueron seleccionadas para construcción. Estas estructuras (diques, canales, etc.) y otras obras, como caminos, deben ser diseñadas para lograr los objetivos apropiados, incluyendo los de seguridad y protección ambiental.
Los proyectos de gestión de cuencas en el Perú.
Manejo Integral de Cuencas -MIC y su contribución al desarrollo sostenible de los municipios
El Manejo Integral de Cuencas, MIC, y su contribución al desarrollo municipal es un proceso que permite enfrentar los riesgos y los problemas desde su origen. Es muy frecuente que cada año en el período de lluvias se tenga la tarea de lidiar con estos fenómenos naturales, que tienen lamentables consecuencias desde la pérdida de infraestructura rural y urbana, y lo mas crítico, el riesgo de pérdida de vidas humanas.
La falta de una visión integral de la cuenca como espacio de vida y de interrelaciones origina situaciones de emergencia, ya sea por sequías prolongadas en el período de estiaje o por inundaciones en la época de lluvias. Los mayores problemas en este contexto son la erosión, la pérdida de suelos, la pérdida de fertilidad de los suelos agrícolas, el deslizamiento de las laderas en cuencas de montaña, y también áreas inundadas o anegadas por arrastre de sedimentos trasportados por los ríos. Todo ello origina una pérdida considerable para los municipios, que frena el desarrollo y aumenta la pobreza rural. De alli la necesidad de revertir este proceso, teniendo presente acciones permanentes e integrales contra emergencias y un plan de prevención a largo plazo.
Desde esta perspectiva el MIC es una alternativa sostenible para mejorar las condiciones de vida de los pobladores de arriba y de abajo de la cuenca. Es un proceso que se construye con la población e instituciones locales y regionales, que responde a las necesidades y problemas particulares de cada cuenca, pero sobre todo que está al alcance de los municipios. El MIC permite incrementar la producción, incrementar la recarga de acuíferos subterráneos para el acceso a la disponibilidad multisectorial del agua, brindar mayor seguridad, mejorar las capacidades de gestión y de relaciones sociales y, fundamentalmente, proteger la biodiversidad y el medio ambiente. De esta forma estas inversiones sociales y de infraestructura permanecen en el tiempo y se reducen considerablemente los gastos municipales para emergencias y medidas de mitigación, que son costosas, de corta duración y de poco impacto.
Para contribuir efectivamente al MIC los municipios, dentro de sus competencias, las disposiciones ambientales y leyes del ordenamiento territorial, deben promover procesos participativos desde una visión mas integral de la problemática ambiental y en escenarios adecuados para el manejo sustentable de los recursos naturales. En este marco se pueden aunar sinergias entre todos los actores en su manejo y gestión; sólo así podremos proyectar un desarrollo sostenible.
Ing. Ramiro Suárez J DIRECTOR PROMIC PROGRAMA DE MANEJO INTEGRAL DE CUENCAS Cochabamba - Bolivia
